Mamy czasem do czynienia z sytuacją, w której decyzja o warunkach zabudowy (np. WZ lub ULICP) została wydana przed decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Jest to oczywiście sprzeczne z treścią art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.).
I wcale takie zdarzenie nie musi wynikać z błędu organu wydającego decyzję lokalizacyjną, który mógłby nie zauważyć treści tego przepisu. Może bowiem ono mieć miejsce np. gdy sposób obliczania powierzchni parkingowych według wytycznych zawartych w decyzji WZ spowoduje, że w trakcie projektowania przekroczone zostaną graniczne parametry powierzchni parkingowej określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.) – czyli np. 0,5 ha.
Taka sytuacja powoduje, że inwestor musi uzyskać decyzję środowiskową, która niestety będzie opatrzona późniejszą datą, niż wydana już decyzja WZ.
Czy to oznacza, że całe postępowanie o wydanie decyzji WZ należy powtórzyć, tylko po to aby uzyskać datę późniejszą niż decyzja środowiskowa? Co więcej – czy dopuszczalne będzie wydanie pozwolenia na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, jeśli ta kolejność będzie niezgodna z brzmieniem art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej?
Spójrzmy na orzeczenia sądowe.
W wyroku z dnia 18 maja 2016 r. (w tym przypadku sprawa dotycząca decyzji ZRID) Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. II OSK 1063/15) stwierdził m.in.:
„Odnosząc się do powyższego zagadnienia wskazać należy, że z literalnego brzmienia art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wynika, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jednakże wykładnia gramatyczna, co słusznie przyznał przecież Sąd pierwszej instancji, nie jest jedyną metodą wykładni interpretacji prawa i bywa, że mimo iż brzmienie przepisu jest jasne, to trzeba sięgnąć do innych rodzajów wykładni, w tym wykładni systemowej i celowościowej, tak aby wydobyć rzeczywiste znaczenie normy prawnej. W niniejszej sprawie, przy interpretacji ww. przepisu, taka potrzeba zaistniała. Decydujące znaczenie z punktu widzenia celu jakiemu służy postępowanie środowiskowe ma rozstrzygnięcie o warunkach środowiskowych jakie muszą zostać spełnione celem umożliwienia podjęcia określonej działalności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie tych uwarunkowań jest celowe nie tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, ale nawet po rozpoczęciu jej realizacji. Powyższe stanowisko dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (porównaj wyroki NSA: z 26.10.2011 r. II OSK 1820/11, LEX nr 1152061; z 18.01.2011 r. II GSK 6/10, LEX nr 785428; z 26.11.2008 r. II OSK 1481/07, LEX nr 746221).”
W dalszej części tego orzeczenia sąd stwierdza również:
„Powyższe upoważnia zatem do stwierdzenia, że tak w świetle prawa krajowego jak i prawa unijnego, w realiach tej sprawy, dopuszczalne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie tylko w trakcie trwania procedury udzielania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ale i po wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji …”
Z kolei w orzeczeniu – Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2022 r. sygn. II OSK 1736/19 sąd stwierdza:
„Według art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś., wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie u.p.z.p. Okoliczność wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko (art. 59 ust. 1 u.o.o.ś.) i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak to miało miejsce w okolicznościach sprawy rozpoznanej przez Sąd I instancji, nie powoduje, że w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej zwolniony jest z ustalenia, czy planowana inwestycja może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie bowiem do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest sprawdzić zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.o.o.ś. W świetle art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś., wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadę tę uzupełnia art. 32 ust. 1 pkt 1 p.b., stanowiąc, że pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami u.o.o.ś. Weryfikacja, czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko stanowi obligatoryjny element postępowania wyjaśniającego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie o tym, czy wnioskodawca zobowiązany jest przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach objęte jest na mocy ww. przepisu zakresem rozważenia, które organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany samodzielnie przeprowadzić, ponieważ nie jest ono kształtowane treścią art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś. ani art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. Przyjęte przez ustawodawcę założenie oparte zostało na uznaniu, że oceny z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska organy właściwe dokonują odpowiednio do zakresu swojej kompetencji na każdym z etapów procesu inwestycyjnego.”
Dalej możemy również przeczytać, że nawet pozorna sprzeczność treści decyzji WZ w zakresie braku obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, nie stoi na przeszkodzie do wydania pozwolenia na budowę:
„Zawarte w decyzji ustalającej warunki zabudowy stwierdzenie, że inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które skutkowało na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy konkretyzacją art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś., nie może więc oznaczać, że z uwagi na treść art. 55 u.p.z.p. organ administracji architektoniczno-budowlanej zwolniony jest z obowiązku samodzielnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy może wydać decyzję o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.). Takie wymaganie ciążące na organie administracji architektoniczno-budowlanej w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 865/19; wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., II OSK 209/19; wyrok NSA z 26 maja 2021 r., II OSK 2490/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1590/19; wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r., II OSK 546/18; wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2245/14) nie budzi zasadniczych zastrzeżeń, wobec czego podzielenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną zasadniczych wniosków, które ze wskazanego wymagania wynikają, musi skutkować traktowaniem postawionego Sądowi I instancji w analizowanym zakresie zarzutu jako w całości nieuprawnionego.”
Widać więc wyraźnie, że sądy administracyjne dopuszczają odstępowanie od wykładni literalnej w przypadkach, w których mogłoby dojść do zatracenia celu rozwiązań ustawowych.
Podsumowując – kwestia kolejności uzyskiwanych decyzji, nie ma decydującego znaczenia w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jeśli został zachowany sens rozwiązań ustawowych.
Przy okazji jeszcze warto wspomnieć o orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. II OSK 917/21 o tym, jaki charakter ma brak decyzji środowiskowej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Sąd jednoznacznie stwierdza, że nie jest to brak formalny wniosku, a tym samym organ nie może na podstawie art. 64 § 2 Kpa wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o brak takiego dokumentu, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Może zażądać takiego dokumentu dopiero na etapie weryfikacji merytorycznej wniosku, po wszczęciu postępowania:
„…to że przepisy obowiązującego prawa (art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej) stawiają wymóg dołączenia do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy decyzji środowiskowej nie oznacza, że nieprzedstawienie takiej decyzji stanowi brak formalny wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jak trafnie ocenił Sąd I instancji, wymóg przedłożenia decyzji środowiskowej jest warunkiem materialnoprawnym wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. To czy dana inwestycja wymaga uzyskania i przedstawienia decyzji środowiskowej to kwestia ocenna. Jak sam argumentował organ, przedmiotowa inwestycja wymaga oceny z punktu widzenia treści § 3 ust. 1 pkt 57 lit. b tiret pierwszy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. Ocena tego rodzaju kwalifikacji prawnej ma czysto materialnoprawny charakter i w zależności od merytorycznej oceny w tym zakresie (pozytywnej – negatywnej) organ planistyczny jest uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jak trafnie podniósł Sąd I instancji, na aktualnym etapie postępowania, które dotyczy tylko oceny w zakresie stwierdzenia bezczynności organu, kwestie merytoryczne, do których zalicza się wymóg uzyskania i przedstawienia decyzji środowiskowej, a tym samym kwalifikacji przedmiotowej inwestycji w zakresie oddziaływania na środowisko, nie mogą być przedmiotem oceny sądu administracyjnego, niezależnie od tego, że przedmiotowa inwestycja być może stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym wymaga, stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Oczywiście, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach rozstrzyga merytorycznie, czy jest niezbędne określenie środowiskowych uwarunkowań (nawet przy stwierdzeniu braku oddziaływania na środowisko), a zawarte w niej ustalenia są wiążące dla organu przy rozpatrzeniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. O czym już wyżej była mowa, brak przedstawienia takiej decyzji w procedurze o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi przedmiot merytorycznej oceny organu planistycznego przy wydaniu decyzji i nie może być uznany na brak formalny wniosku.”